Ausländische Modelle der Verpackungsverwertung: Das Beispiel Großbritannien

Von einer rationalen, integrierten Behandlung von Abfallströmen kann in Deutschland gegenwärtig nicht die Rede sein. Vielmehr treibt die ungleiche Behandlung stoffgleicher Abfälle immer neue Blüten: Im Geltungsbereich des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes führt dies u. a. dazu, dass der Ruf nach einer schärferen Regulierung von gewerblichen Abfällen, die ursprünglich einem liberalen Regime unterliegen sollten, immer lauter wird. Im Geltungsbereich der Verpackungsverordnung führt die ungleiche Behandlung artgleicher Abfälle dazu,

dass die Sammlung, Sortierung und Verwertung von Verpackungen dort stattfindet, wo sie bei fragwürdigem ökologischen Nutzen mit extrem hohen Kosten verbunden ist;

dass nicht selten willkürliche Unterscheidungen regeln, ob eine Verpackung eine der Recyclingquote unterliegende Verkaufsverpackung ist oder eine Transportverpackung, die keiner Quote unterliegt;

dass die Gerichte teilweise sogar klären müssen, was eine Verpackung ist oder nicht;

dass Verpackungsabfälle, die in der Landschaft eingesammelt werden, nicht auf die geltenden Recyclingquoten angerechnet werden dürfen, so dass jeder Anreiz zu ihrer Sammlung entfällt. Andererseits wird die (drohende) Einführung des Pflichtpfandes auf Getränkeverpackungen vom Bundesumweltminister u. a. mit der vermeintlich zunehmenden „Vermüllung“ der Landschaft durch Getränkeverpackungen begründet;

dass volkswirtschaftliche Einsparpotentiale im Bereich der Verpackungsverwertung brachliegen, die Schätzungen zufolge mehr als eine halbe Milliarde Euro betragen dürften, ohne relevante ökologische Nachteile in Kauf nehmen zu müssen.

Zudem sieht die Verpackungsverordnung seit 1998 zwar ausdrücklich Wettbewerb vor, in der Praxis behindert sie jedoch den Marktzutritt neuer Anbieter, seien es nun Anbieter von flächendeckenden Leistungen nach § 6 Abs. 3 VerpackV oder Anbieter von Selbstentsorgerlösungen nach § 6 Abs. 1 VerpackV. Alles in allem hat die Kritik an der Unsystematik und den Mängeln des deutschen Systems zu einem Nachdenken über Alternativen geführt.

Im Frühjahr 2001 haben die Autoren die Studie „Ein Markt für duale Systeme – Optionen für Wettbewerb und Effizienz in der Rücknahme von Verpackungen“ vorgestellt. Ein wesentliches Ergebnis der Studie ist, dass sich mit alternativen Modellen der Verpackungsrücknahme erhebliche volkswirtschaftliche Kosten einsparen lassen, was sich auch durch ausländische Beispiele belegen lässt. Dies warf in der Fachwelt die Frage auf, woraus die Effizienzvorteile in anderen Ländern resultieren und wie die dortigen Systeme organisiert sind.

Es lag deshalb nahe, die ausländischen Modelle eingehender zu untersuchen. Zur Diskussion standen dazu einerseits das Verpackungsrecycling in den Niederlanden und andererseits die Lösung von Großbritannien.

Vom niederländischen Modell war bereits durch eine von der EU Kommission in Auftrag gegebene Studie belegt worden, dass dieses im Hinblick auf die Kosten-Wirksamkeit erheblich effektiver arbeitet als das System der DSD AG: Durch das Recycling von Materialien lässt sich u. a. Energie einsparen. Interessant ist deshalb, was es kostet, z. B. die Menge von einem Giga-Joule durch das Recycling z. B. von Glas einzusparen. In den Niederlanden kostet dies 2 Euro, in Deutschland dagegen 19 Euro. Die absoluten Recyclingquoten liegen in beiden Ländern gleich hoch, nämlich bei 83 % (D) und 84 % (NL).

Zur Umsetzung ihrer Verpackungspolitik haben die Niederlande einen für sie typischen „kooperativen Ansatz“ gewählt. Die Regierung hat dabei (weitgehend) auf traditionelle Regulierungen verzichtet, und die Industrie hat sich durch (weitgehend) freiwillige Vereinbarungen selbst verpflichtet, die vorgegebenen Recyclingquoten zu erfüllen. Dieser Weg ist bei einer näheren historischen Betrachtung der niederländischen Politik verständlich, die Übertragbarkeit auf Deutschland scheint jedoch sehr zweifelhaft. Darüber hinaus gibt es gute Gründe, dem Instrument der Selbstverpflichtung mit ordnungspolitischem Misstrauen zu begegnen.

Im Mittelpunkt dieser Untersuchungen steht deswegen das britische System, das unter Rückgriff auf so genannte Lizenzen nahezu eine Lehrbuch-Lösung gewählt hat. Mit Hilfe einer kurzen Studienreise im November 2001 haben die Autoren versucht, das verfügbare Wissen über das britische Lizenzmodell zu vertiefen und aufgekommene Fragen mit Hilfe von Experteninterviews zu beantworten.

Die Ausführungen beginnen in Abschnitt 2 mit einer kurzen Darstellung des umweltökonomischen Instrumentes Lizenzen, das zwar in jedem Lehrbuch vorkommt, in der Praxis aber noch kaum verbreitet ist. Abschnitt 3 befasst sich mit den Grundlagen und Abschnitt 4 mit der Ausgestaltung des britischen Systems. Abschnitt 5 beinhaltet eine kurze Bewertung des britischen Systems, Abschnitt 6 zieht daraus einige Lehren für eine mögliche Übertragung des Systems auf Deutschland, und Abschnitt 7 stellt einige wesentliche Regelungsunterschiede zwischen Deutschlandund Großbritannien synoptisch dar.

DOI:	https://doi.org/10.37307/j.1863-9763.2002.05.04
Lizenz:	ESV-Lizenz
ISSN:	1863-9763
Ausgabe / Jahr:	5 / 2002
Veröffentlicht:	2002-05-01

Seiten 260 - 272

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